为示“立宪”加快步伐，国家财政机构“度支部”匆促上奏《试办全国预算章程》，宣布1911年底起实行全国财政预算决算

 

文 | 顾佳赟、夏攀

 

 

 

蓝色地球，旋转在浩瀚星空——  镜头拉开，是咖啡杯上的图案；

杯送唇边，三五友人欢笑——   镜头拉开，是女孩过家家玩具屋里的下午茶；

女孩游戏屋内，窗外雪花弥漫，镜头放大，原来是水晶雪花球被一顽童玩转⋯⋯

什么样的广镜头、深焦距能够参透真相背后的真相？这个故事，需要戴透视镜来读。

近景是从北京到新疆的漫漫发配路。刚到保定，人犯贻谷已形容憔悴，走得吭哧哎哟。

镜头拉开，是一起高官贪腐案，换了几任主审，剪不断理还乱。

再拉开，是中央政府面对重重经济压力开发新财源的决心和混乱财政制度的羁绊。就在贻谷发配的八个月前，为示“立宪”加快步伐，国家财政机构“度支部”匆促上奏《试办全国预算章程》，宣布1911年底起实行全国财政预算决算。

镜头再拉开，是中华文明为何没有孕育出理想财政制度的千古疑问：五千年，由来一笔糊涂账？

1911年2月12日，清《试办全国预算章程》公布，能否挽狂澜于既倒？

 

征地、搞钱

 

贻谷一生，成也“钱”，败也“钱”。

四亿五千万两白银，庚子赔款一箭穿皮刺骨，清廷这匹老马吃痛狂奔。

山西巡抚岑春煊强烈建议：开垦蒙旗土地，解决财政亏空。从来满蒙一家，这次被钱逼迫，慈禧刚从西安回京，很快降旨“着派贻谷，驰赴晋边，督办垦务”。

放垦，即把蒙人的牧场土地低价收来，再租给汉人务农，一个地区收来的土地转手就可得到几十万两的盈利。

彼时西风东渐，洋务派和革命党从不同的立场鼓吹西方理念。1902年1月委任状发表，5月，贻谷抵张家口，颇赶潮流地以近代公司的组织形式办了清丈局和东西路垦务公司。

贻谷刚去时还是副部级的兵部侍郎，次年即升一品，任绥远城将军和理藩院尚书二职，统辖东起察哈尔左右两翼，西至乌兰察布、伊克昭两盟，南到长城，北抵外蒙的约3000余里广阔区域垦务。中央政府为何如此重视，他心里十分清楚，头等大事就是征地、搞钱！

国有企业垄断经营，高额利润指日可待，但要组建工作班子、招聘技术人员、勾兑当地领导、购买器具、兴修水利，繁杂事务的头一项就是启动资金。

“兴大利不惜小费”，贻谷十分不好意思地，但十分明确地向朝廷伸手要钱。

“蒙旗地方辽阔, 垦务头绪纷纭, 无一处一事不需人料理”，他声明已“减之又减”，各局总办薪水不过百两，会办、帮办则七十两、五十两而止，然各局“主稿、收支、承审、稽核、绳丈、测绘、抽查、转运、招垦、翻译、掌案等”须委任，当然也须开工资。

又说边境物价数倍于内地；差书、夫役等底层工作人员只给点象征性补贴，但“绳弓、旗帜、锹撅、罗盘、珠算”诸多器具因要丈量土地，需大量购买。

搞强征不是请客吃饭，不是绘画绣花，“随处需兵弹压”，“拟每名每日给银四分”。

还有，毕竟是在边疆工作，常要与当地首脑联络感情，“搞尝燕饮之联欢, 投曾往来之礼数”，差不得钱⋯⋯

讨钱折交上，不难想象，在焦虑新政的年轻皇帝看来，贻谷的国有公司正如彼时中国各级政府一样，只会巧立名目要钱。到底给多少才够？全无科学预算，更无事后决算。

光绪朱批五个字：“知道了。钦此。”

 

千头万绪反贪案

 

贻谷在蒙地干得兴头，跑马圈地，谁不对付就直接强征，抓了几批不服气的蒙族头领，还杀了闹事分子丕尔丹等。

他的行为是缓解人口压力还是破坏生态环境，是推进蛮荒之地走向现代化还是影响民族团结，都是后话。当时最重要的问题是：账目混乱，中央政府的管理严重失控。公司貌似营收数额颇大，但收取的押荒银（开垦者支付的租金）大部分在运营过程中被各种“成本”抵消，上缴国库的不剩多少。

垦务公司经营到第六年，有批补修军械的巨款经绥远归化城副都统文哲珲处理后下落不明。贻谷催问，文先下手为强，列举了“败坏边局、欺蒙巧夺、蒙民怨恨”等十条罪状，举报贻谷。中央迅速派鹿传霖、绍英查办。贻谷随即对文提出“侵吞库款”反诉。朝廷即令将两人一并革职查办。

法部审讯贻谷，照文举报，准备查清其贪污私分的200多万两银。贻谷被押到北京监狱后开展批评与自我批评，否定自己贪污，不断揭发他人，一次次供述，情况越来越扑朔迷离。舆论看法不一，喊冤声和严打声此起彼伏。

法部后来报告说，贻谷领导的数家国有企业都很有问题。其中之一的东路垦务公司共有两次提分余利，第一次上报中央，第二次当小金库分掉，根本没有奏明。具体赚了多少，该上交多少，中央毫不知情，回头再去稽查，怎么也查不清。

在该公司账目上，原来察哈尔两翼垦务办法定的是每亩押荒银2钱，后改为3钱，增加1钱作办公费，全无提前预算的临时加价，弄得账目更加复杂。

法部崩溃！诸多蛛丝马迹，却一头雾水，既不能洗清也不能坐实。整整审了三年，最终在一笔糊涂账下，追缴200多万两变成4万多两。

贻谷被判流放新疆，走到保定，中央突发新规定，人犯如果要求“自费”流放四川巴塘，可满足要求。他最终选择去四川，并拿出钱充当巴塘的办公经费。

四川尚未去成，武昌起义的炮声已响彻四方。

 

“被盈余”的预算

 

法部和贻谷公司的混乱账目较劲时，度支部面对的是整个新政体系中各种无预算决算的新花销：办教育、兴实业，尤其是最花钱的练新军，报表只见赤字。

做假账犯罪门槛低，廉政凭个人操守，从无群众监督，实在为难各级政府官员和国企高管。有清一代，一二品官员经济犯罪案件留档的有108件，被判刑的一二品官员共157人，死刑立决68人，斩监候、绞监候47人。

布政使宜思恭、巡抚于准亏空库银案，户部尚书希福纳贪污案，侍郎刘世明贪污案，总督恒文贪污案，内务府大臣盛住和成文贪污工程款案⋯⋯直至法部在丧失执法权前不久才刚办完的贻谷垦务案。

面对国家大账小账一片混沌，有识之士的呼喊一直没有停歇。

1906年，《南方报》刊载《论中国于实行立宪之前宜速行预算法》，“所谓预算者，国家预定收入、支出之大计划也。”国家收入收自人民，国家支出亦为人民，所以必须得到人民许可。

预算，既是政府对人民展示信用的契据，也是政府受人民监督的凭证。革党强烈呼吁，国家必须制定和公布预算，接受人民监督。

1908年，度支部、宪政编查馆奏定预算决算办法，提出预算九年筹备计划。在编订预算案时，各省弄虚作假，千方百计少报收入、多报支出。度支部评价，“此等情形各省不必尽同，而往往有所不免”。

好不容易，各省终于完成预算。1911年，在立宪压力下，度支部迫不及待编成“全国岁入岁出预算案”，不算不知道，一算吓一跳：当年财政收入减去财政支出，得数是负7000多万两银。照此，不用几年又多出个庚子赔款！

度支部发飙，要求各省全力削减开支，统计人员再做大量“技术性”修改，是年财政收入终于“被盈余”3461931两。

立宪不成与预算不成，本是一根绳上两只蚂蚱。风雨飘摇，奢谈未雨绸缪，陋屋不堪修，必被革命大潮卷走。人们永远无法看到，决算那天，清政府财政是否真的盈余。

清《试办全国预算章程》在1911年2月12日公布，距辛亥革命爆发240天。

1914年，北洋政府公布约法：“国家岁入岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院。”这是我国审计权力列入根本大法之始。

1941年底，陕甘宁边区通过次年概算决议：7900万元的概算，接受共产党员仅占1/3的边区参议会监督。这是政府预算接受最广泛人民监督的民主试验。

1994年，新中国颁布首部《预算法》。政府是主角，人大在预算制定、审议期间的作用“尚待加强”。

共和已成，政府钱事仍待透明。厘清账目之路，还需上下求索。■

 

 

复旦大学历史系博士贾钦涵对本栏目策划亦有贡献

本期参考文献：王晓秋等《戊戌维新与清末新政——   晚清改革史研究》，牛创平、牛冀青《清代一二品官员经济犯罪案件实录》，陈耳东《河套灌区水利简史》，佟靖仁《呼和浩特满族简史》，陈锋《晚清财政预算的酝酿与实施》，刘增合《西方预算制度与清季财政改制》，内蒙古档案馆《蒙旗垦务档案史料选编》，王开玺《辛亥年清廷财政崩溃原因探析》，李炜光《李炜光说财税》，1911年《申报》等。