政策说到底就是一种软化剂，一般的情形通常是以“试验”旗帜对地方进行补给，难以形成规则。假如一个地方的发展目标形成对政策的依赖，一个务实的民族也会退化为一个务虚的民族，历史和现实已经有太多例证

 

 

文 | 周靖祥

 

 

从2007年批复的“统筹城乡综合配套改革试验区”，到2010年重庆的“两江新区”，再到时下即将尘埃落定“成渝经济区”---该规划已通过了国家发改委审批，又为重庆发展及实践探索推波助澜。

短短的4年间，重庆取得了诸多区域发展政策优惠。成渝经济区规划一旦最终出台，将会是第一个跨越行政区划，“拉靠”地级市最多，划定面积最大的经济区。思前顾后，驾驭西南火车头的重庆和四川总是飞奔在最前头。

可以说，在“力推”西部发展的时代语境下，重庆获得的政策奖励数和优惠力度是史无前例的。1999年的“西部大开发”战略，对重庆而言充其量只是一个小小的开始。目睹了重庆近十年的发展，总体看来只不过是在合适的时候找到了“突破口”，借此激发了活力，谋求发展空间，进而产生前进动力。

重庆不是特例，全国各地方政府都在想方设法加快区域发展步伐，依靠引资、注资和上项目拉动经济，不可避免地出现发展模式趋同。在此背景下，我们又如何审视区域规划呢？

 

寻求政策支持往往是首选之举

 

近年来，工业化和城市化都被视为区域经济和社会发展的两台发动机，也是区域平衡发展的重要工具，因此一定程度上，城市发展和区域也就被死死地绑定在一起。

从现实中看，当工业用地和城市建设用地指标缺口得不到满足时，某些地方政府的首要之举往往是寻求政策支持。但是政策的主导越来越大，在初期会表现出很强的控制力，伴随着大局的铺开控制范围就会越来越狭小。

与此同时，当某些地方政府的目标以获得政策为主导，将逐步深化为一种政策“投机”心理，有可能忽视实事求是的实践活动。一旦慢慢地在社会发展中蔓延，其作为可持续发展的坚强后盾会慢慢流失。

而政策说到底就是一种软化剂，一般的情形通常是以“试验”旗帜对地方进行补给，难以形成规则。假如一个地方的发展目标形成对政策的依赖，一个务实的民族也会退化为一个务虚的民族，历史和现实已经有太多例证。

有学者指出“试验是基于中央选择性控制的”，实践的形式可以多种多样，基于中央选择性控制的试验，会有利于中央化解危机但又不失对秩序的控制权。

再者政策的作用也是具有时效性的，沉迷于政策形成的路径依赖往往会因为旧的退出新的补给不足，一时出现乱套，地方政府及利益相关部门往往把获得政策空当作为先富资本，冲动之下的举措往往是图一时之快。

假如这种情形不加以校正，那么距离区域经济平衡发展的目标会渐行渐远，同时，地区经济社会发展差距再度拉大，宏观经济波动周期缩短。更糟糕的是，区域发展失衡加剧，不利于地区的稳定和可持续发展。因此，区域规划政策绝不能成为地方政府发展的路径依赖。

 

需要合作与共同行动

 

最近这几年，一方面大量规划相继获得审批，但另一方面，更多的规划胎死腹中或者时刻备战。这一出竞技表演不知有多少参与者，得意者总是欢笑，失意者总是奋力捕获。

进入新世纪，区域经济发展战略在快速做调整，协调和可持续发展成为主题词。中国社会经济发展在区域层面的南北失衡、东西失衡并存，政治与经济失衡并发，使得问题越发扑朔迷离。

历时十余年的发展，一个个区域经济中心已经浮出水面，但是要谋求平衡的支点却依然模糊；区域经济发展的困局越来越多，地方经济发展总是以城市为突破口，最近10年的实践证明，要发展就要土地，要土地又受到政策约束，用地指标的边界捆绑了地方经济的发展。

笔者此前的一项研究发现，近年来大城市做大的势头越来越猛烈，其城市规模扩张迅速，可能的原因是省会城市或者副省级城市的土地“指标”利用具有优先性。

仔细分析出台的区域规划就会发现，大多是以省会城市为依托和地级市绑定为特征，跨省级行政区划居少，规划区域执行局限于省域范围的众多。于是，以“省”或者“市”为单位的区域规划“竞标”是主要的形式，投标者之间的竞争就十分激烈，由此上演了一场场竞争上岗获批区域规划的争夺战。

经济要增长，区域要发展，但如何防范失衡，需要合作与共同行动。

在改革开放的大浪潮中，“发展是第一要务”，30余年发展一直是地方政府一切工作的中心。发展没错，“发展是硬道理”，但是我们需要回答的问题是，为谁发展？如何发展？我们更需要回答发展的终极目标是什么。

当下，科学发展对此作了全面的回答。但是我们同样需要警惕发展误区，比如认为做大经济规模，比如加速经济增长等等。

在历时30多年的发展之后，读懂发展的奥妙，才是当下最紧迫的问题。笔者认为，我们该思考和追求应是“平衡”发展。承认差异，不求趋同，或许才是这个时代的主唱调。

 

谁是西部“第四增长极”

 

经济学理论告诉我们：在开放经济条件下，区域集聚是正常的经济现象，资本和劳动力等主导生产要素的自由流动和贸易自由化，通过扩散效应会带动区域间要素及商品价格均等化，最终促进区域平衡发展。

“增长极”理论是非均衡发展战略的指导思想，促成区域失衡的根本原因又恰恰是非均衡发展战略的执行，即形成经济和社会发展在时间和空间上的非均衡。

“先富”的非均衡发展战略体现为一种高超的政治智慧和谋略，在特定的时期实现了资源的空间配置和结构配置趋于合理，促使大量的经济和发展资源涌向高水平优惠政策的地区、经济主体、所有制主体、更高级别的开发开放区集中。但这样长期的后果，也带来了区域发展的失衡、城乡失衡、产业空间布局扭曲等困境。

就当下密集推出的区域规划而言，我们需要时刻谨记的一个判断是---非均衡发展追寻的终极目标是平衡，虽有先后和主次但附带诸多条件，实现扩散和 “反哺”仍需要合作。

新的西部大开发中，目前成渝、关中-天水、环北部湾（广西）三大经济板块已初现雏形，成为我国西部最具辐射带动作用的“三大增长极”。那么第四增长极在哪儿？换句话说，谁将是西部大发展中的第四增长极呢？

假如仅从经济规模的角度来理解，似乎谁都可以充当第四增长极，但我们更多关注的是极化之后的“扩散”，不断地延伸经济腹地，促进平衡发展。就目前的状况而言，中国区域经济平衡发展似乎还有很长的路要走。

 

注重科学性与长期性

 

在区域规划过程中，解决失衡的问题，关键在于合作。

区域规划，一般都是精心调研后的决策，其目标非常清晰。然而，一旦进入执行过程中，则往往偏离预期目标和初期规划。

区域规划是对地区社会经济发展和建设进行总体部署（包括区际和区内），于是有区际规划和区内规划，前者主要解决区域之间的发展不平衡或区际分工协作，后者系对一定区域内的社会经济发展和建设布局进行全面规划。

但遗憾的是，目前有的区域规划却带有“地方性”，地方色彩较为突出，并未实现全国层面的联动和统筹，有的甚至各行其是。如此局面，是否会导致未来出现区域竞争过于激烈，而消极合作？所以，注重科学性与长期性，是区域规划和城市规划迫在眉睫的需求。■

（作者单位：湘潭大学中国农村发展研究中心）