“统一的土地交易平台”有利于保障农民权益

何三畏

国务院研究中心的“383”改革方案提出了到目前为止“最为开放”的农村土地政策。包括“实施以土地为基础的不动产统一登记制度。在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权”和“允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系”等等内容。这些内容非常引人注目。无论十八届三中全会对此做出怎样的规定，该方案引起的讨论都很有意义。它的意义不仅在于理论上的突破，而在于它在积极地回应当前农村土地问题的现实。

当前“农村集体土地”与“城市国有土地”是两种定义下的土地。农村土地是不能交易的。而城市土地暴涨以来，农村土地的“潜在价值”看涨。一些地方政府也已经实际地改变了不少农村土地的用途。由此引起的政府和农民之间的矛盾和冲突时有发生。正因为农地不可交易的性质，政府在征用农地时给农民多少补偿，没有价格可循。所以，各地方政府在使用农地时，很难和农民谈妥。而农民失去责任地，尤其是失去宅基地之后，几乎等于失去了一切。土地收益正是他们重建生活的资源。

国研中心的改革方案提出，首先给农村集体土地“确权”（这一点突破了今年中央1号文件的规定）。土地确权很重要，经过了这一道程序，农村土地确才能进入和国有非农用地的“平等的交易平台”，意味着农民是交易方，获得交易收益是理所当然的。接下来的问题是交易收益的分配。对此，国研中心的方案提出，“建立公平共享的土地增值收益分配制度”。在“公平共享”的原则下，如何分配农村土地的增值收益，这是这一个关键问题，也是对政府很大的考验。但对农民来说，无论如何获得了新的“土地话语权”，有望增加土地的谈判能力和实际收益。

当农村集体土地“确权”并且可以与城市土地平等交易以后，便不再有“小产权房”的问题。“小产权房”是过去城乡两种土地性质的格局遗留下来的问题。它不合法，理论是任何时候都可以被拆除，确实也有不少“小产权房”在建成不久被强拆了。但“小产权房”毕竟是新建的，强拆更困难，同时还是很大的浪费。国研中心的报告提出的解决方案是，“在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的‘小产权房’，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入”，从而追认过去的“小产权房”合法化。这里提到的“补缴让收入”，无论如何解释，无论谁缴，缴给谁？按“383方案”的逻辑，当时的失地农民都是不应该吃亏的。

在这个迅速城镇化的年代，农民离开土地是不可避免的。关键是政府承认并且让农民实际拥有土地和它产生的价值，让离开土地的农民获得符合交易规则的土地补偿。这也是农民的历史命运和现实生活的要求。过去有一种观念认为，农民离开了土地后就是“一无所有”，那是因为没有确认农村集体土地的权属，造成农民没有实际地拥有土地和处置土地权利，不能获得土地交易的相应收益，造成净身出户，一无所有，丧失重建生活的能力。如果按国研中心的“383方案”所规划的农民和土地的关系，这一切会成为过去。农民和地方政府的土地矛盾亦将大化解。（2013-11-7）